jueves, 3 de mayo de 2007

¿Qué lleva a un país a convertirse en gran potencia?


¿Qué transforma a las naciones ricas en “grandes potencias”? ¿Por qué a medida que los países se van haciendo más prósperos, crean grandes ejércitos, se comprometen en políticas más allá de sus fronteras y tratan de influir en la vida internacional? ¿Qué factores aceleran o retrasan la conversión de recursos materiales de una nación en intereses políticos del Estado que la representa? Estas preguntas, esenciales para la teoría y la historia de las relaciones internacionales orientan este estudio sobre el ascenso de los Estados Unidos. A través de la historia, pocos acontecimientos de la vida internacional fueron tan perturbadores como la aparición de una nueva potencia en el escenario mundial. Desde la guerra del Peloponeso, hace más de dos mil años -provocada según Tucídides, por “el crecimiento del poder ateniense y el temor que ese ascenso provocó en Esparta”[1]-, cada vez que una nueva nación se sumaba a las filas de las grandes potencias el resultado fue el desequilibrio mundial y la guerra. A lo largo de la historia, los estados que vivieron un importante crecimiento en sus recursos materiales expandieron sus intereses políticos en el exterior. Y esto puede medirse en el incremento en gastos militares, la iniciación de guerras, la adquisición de territorios, el envío de soldados y diplomáticos y la participación en la toma de decisiones en el escenario de las grandes potencias.
Este esquema era tan común, que los estadistas europeos llegaron a considerar una anomalía el hecho de que un estado no transformara su riqueza material en influencia política. En el siglo XVIII hablaban del “mal de holanda, una enfermedad que impidió a ese país, dueño de una prosperidad y una habilidad comercial inigualables, conservar su condición de Estado de gran influencia y poder”[2]. Con mayor riqueza, una nación podía levantar un aparato militar y diplomático capaz de imponer sus metas exteriores; pero, además, sus metas mismas, su percepción de las nuevas necesidades y los objetivos que se abrían, tendían a expandirse con el aumento de los recursos. Como lo comprendieron claramente los hombres de Estado europeos formados en el régimen de las grandes potencias, las capacidades modelan las intenciones.
En la segunda mitad del siglo XIX, los Estados Unidos sufrieron del mal de Holanda. Si bien Norteamérica salió de su Guerra Civil como un estado industrial poderoso, su política exterior se caracterizó por una tenaz resistencia a intervenir en asuntos exteriores. Muchos historiadores, estudiosos de ese periodo, se preguntaron por qué los Estados Unidos se expandieron en la década de 1890. Pero, para los especialistas la pregunta clave es por qué Norteamérica no se expandió antes, y porque no lo hizo más intensamente. El periodo comprendido entre 1865 y 1908 muestra muchas ocasiones en las cuales quienes tomaban las decisiones centrales del país advirtieron claras oportunidades de expandir la influencia norteamericana en el exterior y, sin embargo, no lo hicieron. En los Estados Unidos quienes tomaban las decisiones políticas centrales fueron plenamente conscientes de su fuerza, y lo proclamaron con orgullo. No obstante, el país eligió un camino relativamente aislacionista hasta llegar a la década de 1890. Fue un periodo largo, que separa la consolidación del poder económico de su transformación en una política tendiente a llevar adelante aquellos intereses. Los Estados Unidos serían, así, la excepción a los antecedentes históricos y “un desafío a la regla de formación de las grandes potencias”[3]
Los treinta años que van de 1865 a 1896 siguen representando una anomalía en la historia norteamericana. Este trabajo trata de explicar esa aparente contradicción que tiene su base en una teoría más general de la política exterior.
[4]
[1] Keohane, Robert. Neorealism and its Critics. Nueva York: Columbia University Press, 1986, págs. 76
[2] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs. 15
[3] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs.18
[4] La imagen fue tomada del sitio: http://planetahistoria.bitacoras.com/

El realismo clásico y el realismo defensivo


La teoría de las Relaciones Internacionales ofrece dos teorías inmediatas para la pregunta central de este trabajo: ¿en qué condicione los países expanden sus intereses políticos hacia el exterior? Estas dos teorías de política internacional, que intentan explicar el comportamiento de un Estado son el realismo clásico y el realismo defensivo. Ambas parten del mismo argumento: “En la arena internacional se mueven estados con fuertes limitaciones y oportunidades que no les resulta fácil de ignorar; pero, desde allí, cada teoría elabora hipótesis diferentes”[1] El realismo clásico supone que los intereses de un país están determinados por sus recursos materiales frente a la de las otras naciones: por ello los estados se expanden cuando pueden hacerlo. No lo hacen en cualquier momento, hacia cualquier parte, si no de una manera racional, en momentos y lugares donde los costos y los riesgos sean mínimos. Quien lleva adelante la política exterior no es la nación en su conjunto, sino su gobierno; en consecuencia, “lo que importa es el poder del Estado y no la pujanza de la nación. El poder del Estado es esa porción del poderío nacional que el gobierno puede arrancar para sus propósitos, y refleja la mayor o menor facilidad con la que quienes toman las decisiones pueden lograr sus fines”.[2] De ahí que la estructura, el alcance y la capacidad del Estado resulten cruciales para explicar el proceso por el cual algunas naciones se vuelven cada vez más activas en el escenario mundial.
La segunda teoría sobre política exterior, el realismo defensivo, sostiene que los estados buscan seguridad más que influencia y, por lo tanto, las naciones expanden sus intereses en el exterior al verse amenazadas. Se expanden en momento de inseguridad, y lo hacen para enfrentar a naciones poderosas con intenciones agresivas. En la ausencia de un clima amenazante, los estados no tienen incentivo razonable alguno para expandirse: no lo hacen cuando pueden, sino cuando lo necesitan. Stephen Walt, Jack Zinder y, antes que ellos, John Herz, son los más destacados de esta variante del realismo.
No obstante, el realismo defensivo en las amenazas resulta inútil en el plano teórico. El concepto de amenaza es demasiado maleable; los hombres de Estado, entes que reconocer sus deseos de ejercer influencia y hasta hegemonía, con frecuencia fabrican “amenazas” y “peligros para la seguridad” a fin de justificar la expansión. Cuando los políticos hablan de “seguridad nacional” para defender un comportamiento agresivo, aquella explicación de la expansión pierde todo sentido. Y, lo que es aun más importante, el realismo defensivo da muy pocas razones que expliquen la política exterior en concreto. El sistema internacional, de acuerdo con el realismo defensivo, lleva a los estados a realizar una política exterior mínimamente activa. Y, sin embargo, puesto que la mayor parte de las grandes potencias fueron siempre expansionistas, todas deberían considerarse excepciones a la regla. La conducta de una gran potencia, desde esta perspectiva, sería completamente anormal. Los realistas defensivos piensan que los estados aprendieron de la historia que la expansión no tiene sentido: “que buscan el equilibrio con los otros en lugar de saltar a sus carros de guerra, que con frecuencia la defensa es más fuerte que la ofensa… y argumentos parecidos. Tal vez sea así, pero las lecciones de la historia no son científicas. Quizá los realistas defensivos estén en lo cierto al afirmar que los estados deberían aprender ciertas lecciones, pero, ¿lo hacen? La buena teoría explica cómo funciona el mundo, no cómo debería funcionar.”[3]
En base a las dos teorías anteriores, ¿Se expandieron los Estados Unidos para contrarrestar amenazas, como lo habría predicho el realismo defensivo? ¿O para ensanchar su influencia, reduciendo la brecha entre el poder del Estado y los intereses políticos extranjeros, como sostendría el realismo clásico?
[4]
[1] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs.19
[2] Hunt, Michael. Ideologia y Politica Exterior Estadounidense. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1987, págs.56
[3] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs.22
[4] La imagen fue tomada del sitio: http://xideralismak.blogspot.com/2006/10/el-poder-en-nuestras-manos.html

Empieza la expansión


El desarrollo de la política exterior norteamericana desde el final de la Guerra Civil hasta la culminación del mandato presidencial de Theodore Roosevelt[1] confirma, en gran medida, las predicciones del realismo clásico: “quienes tomaron las decisiones centrales, el Presidente y sus asesores más cercanos, expandieron la influencia del país en el exterior cuando percibieron un aumento en el poder del Estado”[2]. Las décadas posteriores a la Guerra Civil fueron el comienzo de un largo periodo de crecimiento de los recursos materiales del país. Pero este poderío nacional yacía adormecido bajo un Estado débil, descentralizado, difuso y dividido. Los presidentes y sus secretarios de Estado intentaron, muchas veces, transformar la fuerza creciente de la nación en influencia externa; pero se encontraron al frente de una estructura nacional con una burocracia minúscula, que no podía obtener hombres ni dinero de los estados federales ni de la sociedad en general. El Presidente, además, debía luchar con un Estado que frenaba sus posibilidad de transformar en política nacional sus decisiones administrativas; el Congreso estaba en condiciones de impedirle ejercer su voluntad, y con frecuencia lo hacía. Se negó a aprobar, por ejemplo, el servicio civil y la reforma militar, y el Senado rechazó varios proyectos de anexión propuestos por el Poder Ejecutivo. Durante este periodo, el poder de la Presidencia pasó por su nivel más bajo en toda la historia del país: Andrew Johnson fue sometido a juicio político por atreverse a despedir a su secretario de Guerra sin la aprobación del Congreso. Asimismo, la deuda nacional sin precedentes dejada por la Guerra Civil alimentó una sensación de debilidad y bancarrota nacionales que aumentó la tensión. Los Estados Unidos de América llegaron a ser una extraña gran potencia: “una nación fuerte con un Estado débil”[3]
Las décadas de 1880 y 1890 marcaron el comienzo del moderno Estado norteamericano, que surgió principalmente para afrontar las presiones internas generadas por la industrialización. Las exigencias de una economía nacional creciente, junto al fracaso de los intentos del Congreso por obtener la supremacía, dieron al gobierno federal una estructura más centralizada, menos política y más racional. Y, en su condición de único funcionario del gobierno elegido nacionalmente, el Presidente emergió con una autoridad fortalecida. Esta transformación de la estructura del Estado complementó el crecimiento continuado del poderío nacional, y antes de promediar la década de 1890, el Poder Ejecutivo ya estaba en condiciones de prescindir el Congreso, o de ejercer presión sobre él, para llevar los intereses norteamericanos al exterior. La resonante victoria en la guerra hispano-norteamericana cristalizó la percepción del creciente poderío de los Estados Unidos, tanto dentro del país, como fuera de él. “De acuerdo con la obra de Robert Jervis y Aaron Friedberg, este estudio confirma que la comprensión de los hombres de Estado sobre el poderío de sus naciones cambia súbitamente, y que los desencadenantes de esos cambios son las crisis y los acontecimientos como las guerras, más que las mediciones estadísticas”[4] Habiendo derrotado en el campo de batalla a una gran potencia europea, los Estados Unidos se expandieron con rapidez en los años inmediatamente posteriores. Varios objetivos, sometidos a consideración durante décadas, la anexión de Hawai y Samoa, por ejemplo, se hicieron realidad en pocos meses. En el momento de mayor fuerza y seguridad, después de expulsar a España del hemisferio occidental y aceptando como única presencia europea en las Américas a Gran Bretaña, los Estados Unidos decidieron llenar el vacío resultante expandiendo su influencia. Gracias a su reconocida jerarquía de gran potencia, las amenazas reales a la seguridad de los Estados Unidos disminuyeron desde entonces, y esa mayor seguridad impulsó más activismo y expansionismo. Cuando tuvieron que afrontar verdaderas amenazas los Estados Unidos optaron casi siempre por reducir su agresividad en lugar de expandirse para contrarrestar la fuerza del enemigo, como habría previsto el realismo defensivo. Con el nacimiento de la nueva Presidencia bajo el mandato de William Mckinley, surgió una relación de unión entre el Poder Ejecutivo nacional y una activa política exterior que se continuó a lo largo de todo el siglo XX. Thedore Roosevelt aprovechó los poderes que le dejó Mckinley y desarrolló otros nuevos, como el uso de acuerdos ejecutivos en lugar de tratados. “La Era del Progreso fortaleció aun más al Estado norteamericano, también, en este caso, principalmente por razones internas, y los grandes beneficiarios de la nueva autoridad fueron el gobierno nacional y el Presidente”[5] Después, y aunque por largo tiempo defendió un gobierno parlamentario, Woodrow Wilson llegó a ser un jefe del Ejecutivo particularmente expansionista y partidario de decisiones unilaterales en cuestiones de política exterior.
[1] La imagen fue tomada del sitio: http://www.visitingdc.com/president/theodore-roosevelt-picture.htm
[2] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs.23
[3] Keohane, Robert. Neorealism and its Critics. Nueva York: Columbia University Press, 1986, págs.81
[4] Hunt, Michael. Ideologia y Politica Exterior Estadounidense. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1987, págs. 63
[5] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs.24

Poder sin expansión

Los Estados Unidos habían experimentado un crecimiento, tanto en su población como en su riqueza, durante la primera mitad del siglo XIX. En la década de 1850 se habían iniciado el proceso de industrialización y un crecimiento económico sostenido, que colocaron al país a la vanguardia de la economía mundial. Sin embargo, fue al término de la Guerra Civil cuando los Estados Unidos crecieron a un ritmo sin precedentes. Entre 1973 y 1913, crecieron a un promedio del 5% anual. Este crecimiento se manifestó en casi todos los sectores de la vida económica del país. “Entre 1865 y 1898, la producción de trigo aumentó el 256%; la de maíz, el 222%, y la de azúcar, el 460%. En los sectores industriales, el crecimiento fue todavía mayor. La producción de petróleo pasó de tres millones de barriles en 1865 a cincuenta y cinco millones en 1898” [1] Mientras Estados Unidos crecía a una tasa del 5% anual, Gran Bretaña crecía a una tasa de 1.6% anual. “En 1886, los Estados Unidos ya habían desplazado a Gran bretaña como el primer productor de acero en el mundo”[2].
En este contexto, resultaba incoherente el contraste entre la fuerza de Estados Unidos y su insignificante influencia en el exterior. Después de treinta años de crecimiento del país, los intereses políticos estadounidenses eran insignificante comparados con los de otras naciones con recursos similares. Según Norman Graebner “el contraste entre los Estados Unidos como posible fuerza militar de primer nivel, y los Estados unidos como componente activo y predecible de un equilibrio mundial de poder presentaba una dicotomía”.[3] Pero el indicador para medir la influencia internacional a finales del siglo XIX era el control sobre tierras extranjeras. Entre 1865 y 1890, los Estados Unidos adquirieron Alaska y las diminutas islas Midway, y obtuvieron derechos para sentar bases en Samoa. Durante el mismo periodo, Gran Bretaña como Francia adquirieron cada una de ellas más de nueve millones de kilómetros cuadrados de nueve colonias. Y la marina norteamericana era insignificante: en 1980, no pasaba de veinticinco mil hombres, lo cual la situaba en el decimocuarto lugar en el mundo. Sin embargo, ya entonces los Estados Unidos constituían la nación más rica del mundo. La pobre marina de los Estados Unidos sorprendía. “El tema era frecuente motivo de burlas en los países europeos”.[4] La armada de los Estados Unidos era la menor entre las de las principales potencias, inmediatamente después de la italiana que era todavía ocho veces más grande que la norteamericana. Sin embargo el potencial industrial norteamericano superaba n trece veces el de Italia.
La diplomacia norteamericana se hallaba aún en peor estado que sus defensas. Sólo en pocos países importantes, los Estados Unidos estaban representados por embajadores honorarios y ministros. Las comunicaciones entre Washington y la mayor parte de las capitales extranjeras eran escasas. Los Estados Unidos asistían a muy pocas conferencias internacionales, no participaban en tomas de decisiones entre las principales potencias y, por su puesto, no promovían alianzas. Como resultado de ello, el país era considerado una potencia de segundo orden. “Ninguno de los miembros de legaciones diplomáticas enviados a Washington era embajador: hasta 1892, ninguna potencia europea consideraba a Norteamérica lo suficientemente importante como para merecer el envío de un diplomático de ese rango”.[5]
Muchos estadistas europeos, concientes del nacimiento de Estados Unidos como potencia mundial que competiría muy pronto por los recursos del mundo, revisaron su política frente a los Estados Unidos: Rusia aspiró a aliarse con Norteamérica para aumentar su presión sobre las colonias británicas; Bismark, por su parte, previó complicaciones para Gran Bretaña en la expansión de Norteamérica hacia el norte. Pero pronto quedó claro que los Estados Unidos no pensaban transformar su poder económico en participación en la vida internacional.
En parte, la razón de que se haya prestado tan poca atención al contraste entre el poder y los intereses del país está, quizás, en las muchas interpretaciones que se l da al término poder. Algunos autores atribuyen el poder a la influencia mundial. Otros definan a una gran potencia como una nación rica en recursos materiales y en este grupo de naciones se sitúa Estados Unidos durante el siglo XIX. “Al adoptar una definición de gran potencia que incluye tanto los recursos materiales como los intereses políticos, basta un periodo de diez años para que los países poderosos desarrollen intereses a la altura de sus capacidades”.[6] Sin embargo, aunque los Estados Unidos emergieron de la Guerra Civil como una de las naciones industriales más poderosas del mundo, sus intereses en el exterior siguieron siendo, en gran medida, los mismos que tenían antes de su crecimiento económico.
Hasta la década de 1950, la mayor parte de los historiadores sostenían que la política expansionista en que se embarcaron los Estados Unidos durante los últimos años del siglo XIX fue un fracaso en su historia, como resultado de su inútil política exterior. Existen diversas explicaciones de la inactividad norteamericana hacia el exterior. Algunos historiadores sostienen que en 1865, el país estaba cansado de guerra; no quería, por lo tanto, llevar una política imperialista. Pero los historiadores observan con frecuencia, después de una guerra, las naciones expanden sus intereses hacia el exterior, transformando su fuerza militar en influencia política: muchos estadistas europeos esperaban que los Estados Unidos actuaran así en 1865.
“El análisis que toma como base la seguridad nacional refleja las opiniones de algunos políticos y explica la expansión como una respuesta a las amenazas posible o reales de las potencias europeas”.[7] El imperialismo preventivo explica mejor la actitud de los Estados Unidos hacia América latina, pues esta perspectiva fija la política nacional “en una nación de vital importancia para el país, ya que cualquier otra gran nación potencialmente hostil podría haber creado allí su propia esfera de influencia”[8]. Este análisis que toma mucho de lógica del realismo defensivo, no advierte que la conducta europea fue considerada como inofensiva durante las décadas de 1870 y 1880, para ser vista como una amenaza poco después, en la década de 1890, en gran medida porque los Estados Unidos empezaron a definir entonces, con mayor precisión, sus intereses nacionales. La pregunta es: ¿por qué el país no concretó sus intereses en términos de expansión y, por lo tanto, de seguridad en aquellas dos décadas? Muchos factores que explican su proceso de expansión en la primera mitad del siglo XIX, explican su fracaso en la segunda mitad, sin embargo, la política exterior fue diferente. En ambos casos, los líderes del Estado percibieron distintas oportunidades de expandirse: algunas se tradujeron en intentos formales de expansión, otras no. El realismo clásico explica mucho mejor la política exterior del país. Esta teoría explica quince de las veintidós oportunidades de expansión registradas. Después de la Guerra Civil, los responsables principales de las decisiones sobre política exterior respondieron al creciente periodo de la nación y trataron de expandir, en varias ocasiones, los intereses del país en el exterior. La mayor parte de sus proyectos expansionistas no pudieron concretarse en política de Estado: de las veintidós oportunidades que tuvo para hacerlo, el país se expandió sólo seis veces. La razón fue, precisamente la anunciada por el realismo clásico: “los Estados Unidos no podían expandirse porque sus líderes presidían un gobierno débil, dividido y descentralizado, que dejaba poco poder en sus manos”[9]
[10]
[1] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs.73
[2] Hunt, Michael. Ideologia y Politica Exterior Estadounidense. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1987, págs 74
[3] Hunt, Michael. Ideologia y Politica Exterior Estadounidense. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1987, págs75
[4] Keohane, Robert. Neorealism and its Critics. Nueva York: Columbia University Press, 1986, págs.98
[5] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs.75
[6] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs. 77
[7] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs. 80
[8] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs. 80
[9] Hunt, Michael. Ideologia y Politica Exterior Estadounidense. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1987, págs. 79
[10] La imagen fue tomada del sitio: http://www.voltairenet.org/article126836.html

Conclusiones Generales


Existen diversos mecanismos a través de los cuales las naciones ricas se convierten en poderes mundiales. En el presente trabajo se analizó el caso más curioso de un poder en emergencia: el de Estados Unidos de América, la nación más rica del mundo ya en las ultimas décadas del siglo XIX y que, sin embargo, permaneció durante mucho tiempo en un lugar insignificante en el juego político internacional.
A partir de dos teorías opuestas sobre la expansión ( el realismo centrado en el Estado y el realismo defensivo) se analizó el caso de Estados Unidos que durante mucho tiempo el poder central no era aún lo bastante fuerte para imponer una autoridad que reuniera las competencias de los distintos Estados. Sólo a comienzos de los años noventa, después de la guerra contra España en torno a Cuba, Estados Unidos cambió definitivamente de rumbo hacia una política claramente imperialista.
El realismo brinda criterios para evaluar también situaciones como el creciente poder de China o el de los Estados Árabes.
En colusión, es el propio poder de las naciones, no las amenazas exteriores, lo que impulsa a los estados a expandir sus intereses. El hecho de que el poder de un Estado aumente rápidamente y sin obstáculos puede determinar el surgimiento de nuevas potencias, pero no permite determinar el grado de seguridad de esos Estados.


“La teoría del realismo centrado en el Estado es la innovación más importante de los últimos años en teoría de política exterior. (…) El realismo muestra como se pueden combinar la teoría y la historia de manera que ambas se iluminen mutuamente. Se trata de un ejemplo magnífico de análisis social cualitativo” Samuel P. Huntington[1]


[1] Zakaria, Fareed. De la riqueza al poder. Princeton: Princeton University Press, 1998, págs. 4